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中国经济时报:政府如何利用市场机制促进技术创新
日期:2014-10-28 来源:吕 薇 点击数:
  党的十八大提出实施创新驱动发展战略。实现从要素驱动和投资驱动发展向创新驱动发展转变,其本质是发展动力的转变,迫切需要经济体制机制与治理模式的转变。十八届三中全会提出,“健全技术创新市场导向机制,发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用”。在市场经济条件下,政府可以通过政策和规制作用于市场机制,引导社会资源投向创新。


  政府政策与市场机制相结合,引导社会资源向创新集聚


  下面介绍一些市场经济国家的政府如何通过政策和规制影响市场机制,促进产业技术创新。


  ——案例1:定向放松价格管制和减免税,推进美国页岩气勘探开发技术发展


  20世纪70年代世界石油危机后期,美国政府控制国内天然气价格,打击了天然气生产商增加新区勘探的积极性,导致天然气产量大幅下降。为了解决天然气供需失衡、缓解石油供需矛盾,美国政府先后出台相关法律和政策,鼓励发展非常规天然气。如,1978年颁布了《天然气政策法》,取消对天然气价格的管制,逐步形成市场定价机制;1980年颁布 《能源意外获利法》,对非常规能源开发实施长期的税收减免,1980年—1992年钻探的非常规天然气可享受每油桶当量3美元的税收减免。后来又通过几次立法相继扩展了非常规能源的税收减免范围,并延续了替代能源的税收减免政策。这些政策提高了非常规天然气的市场竞争力,激发了美国众多能源企业开发非常规天然气的积极性,促使企业不断进行关键技术和工艺的创新,降低开发成本。经过长期努力,页岩气勘探开发技术取得突破性进展。2003年以来,美国的页岩气产量以年均60%以上的速度快速增长,2009年达867亿立方米,从事页岩气开发的公司超过 60家,其中既有壳牌、埃克森美孚等大石油公司,更多的是大批独立中小企业。


  ——案例2:实施强制购电和递减的固定电价政策,鼓励德国太阳能光伏发电和促进光伏技术进步


  1991年,德国通过了《强制购电法》明确了对太阳能光伏发电实行 “强制入网”、“全部收购”、“规定电价”三项原则。2000年1月出台的《可再生能源法》规定,电网公司必须全额收购光伏发电,收购期为20年,太阳能供电方在20年内享受固定上网电价。新建光伏发电的上网电价每年递减5%,太阳能发电上网电价与平均电价的价差,由全电网的消费者分摊。光伏发电的最初上网电价为0.99马克/度,是当时平均上网电价的4—5倍。这一政策既解决了困扰可再生能源发电的入网问题,又保证每个时间段的太阳能发电投资者都能有一个稳定、合理的投资回报。


  2004年、2008年,德国政府又分别对《可再生能源法》做了修改和补充,降低光伏发电的上网电价,增加了上网电价逐年递减的幅度,并对不同的太阳能发电形式实行不同的电价,鼓励消费者发展分布式发电。2008年,德国太阳能上网电价降至0.33欧元—0.43欧元/度。这不仅保持了对德国光伏市场发展的刺激,还促使光伏发电设备制造企业不断改进技术,降低发电成本。德国的太阳能光伏电站的建设成本从2006年的5欧元/千瓦,下降到2012年的1美元/千瓦。


  ——案例3:定期调整排放标准,推动欧洲的汽车节能减排技术进步


  欧盟国家为限制汽车废气排放污染物环境,共同采用汽车废气排放标准。欧洲的汽车排放标准几乎每四年升级一次,分别于1992年、1996年、2000年、2005年和2009年开始实行欧洲一号、二号、三号、四号和五号轿车排放标准。2014年2月,欧盟又通过了一项法案,自2020年1月1日起,欧盟范围内所销售的95%的新车二氧化碳排放平均水平须达到每公里不超过95克。由于欧盟定期提高汽车排放标准,汽车公司要想在竞争中取胜,必须不断投入大量资金进行技术攻关,通过改善汽车构造、性能等措施来降低污染源和成本,以及探索新能源汽车。


  ——案例4:制定标准和技术升级时间表,促进美国数字电视技术推广和产业发展


  为促进国家信息高速公路的建设,1992年克林顿政府把市场应用前景较好的数字电视作为美国电子信息产业的重要内容。首先,美国通过了《1996年电信法》,确立了数字电视标准和实施的时间表。由联邦通信委员会(FCC)制定有关规划,公布逐步用数字电视系统代替模拟电视系统的时间进度、资助计划和频道安装分配规划,为电视台、制造业、用户等制定相应的优惠政策,给各方面一个技术转换的充分准备时间,并首先在公共广播电视台试行。为此,联邦政府还制定相应的配套政策,如放松准入管制、财政支持、发展电视内容产业等政策,抑制垄断、促进竞争,化解系统转换的市场风险,推动了美国数字电视产业的发展。从1998年11月开始实施数字电视地面广播(DTV),到2009年6月,美国已关闭所有模拟电视信号传送,全部转换为数字电视信号。


  启示与建议


  上述案例给我们的启示是,发挥市场机制配置创新资源的作用,政府不是不能作为,政府可以通过规制和政策调整利益机制,引导创新资源的配置。如,在环境保护和能源安全等一些外部性较强的领域,市场机制不会自动发挥驱动创新的作用,政府往往通过规制和政策实现外部成本效益内部化,再发挥市场机制的引导作用,促进社会资源流向创新。


  ——实施定向的普惠性政策,形成公平竞争的激励机制


  企业创新的动力是在市场竞争中获利,政府鼓励产业技术创新的正确方式是营造公平竞争的市场环境,使创新企业能够在市场上盈利,而不是直接挑选企业和研发项目。


  目前,我国采取自上而下的政府主导创新的模式。政府支持创新的方式以直接选择企业的研发和建设项目实行点对点的资助为主。其结果,一方面,导致企业和研究机构围着政府的指挥棒转,按照政府的意志选择项目,甚至为迎合政府的要求而偏离市场需求。另一方面,造成企业间不公平竞争,可能扼杀一些更好的创新。而案例1表明,美国政府对发展各种非常规能源的企业给予同等政策,在放松价格和税收减免的利益机制激励下,各种企业、不同技术路线公平竞争。最终,页岩气技术脱颖而出,形成竞争优势。又如,我国在一段时间内风电上网电价是根据建设成本一事一议,结果出现成本高的电站电价高的现象,不仅不利于企业降低成本,也难以实现公平竞争。在案例2中,德国政府通过强制购电和递减的固定上网电价,既使光伏发电提供者能获得稳定的投资回报,又对其形成了不断改进技术、降低发电成本的压力,建立优胜劣汰的竞争机制,促进光伏市场健康发展。


  因此,产业技术创新政策要减少政府直接选择企业和点对点资助,应通过定向的普惠性政策形成各类技术路线和企业公平竞争的环境,让市场机制引导创新要素的配置。


  ——增强政策稳定性和透明度,形成可预期的投资回报机制


  创新需要长期投入,并且具有市场风险,必须有明确的、长期稳定的、可预期的政策,企业才舍得花大投入、下大力气进行创新。


  目前,我国的产业政策大都以短期政策为主,经常依靠行政命令和红头文件,支持与限制交替,企业无法也不敢进行长期创新投入。如,各级政府以产业发展规划来推进新兴技术产业发展,以规模为行业准入门槛,以零地价和减免项目税收等优惠政策鼓励大规模投资。在统一规划和考核指标引导下,各地一哄而上,很快出现产能过剩,接着就是刹车和砍项目。这种行政命令式的调控政策陷入一放就乱、一管就死的循环往复,造成企业投资损失。案例1中,美国发展非常规天然气的激励政策持续了20—30年,企业才敢于持续进行技术开发投入;案例2中德国政府对太阳能发电的每一档上网电价固定20年,并明确电价的递减比例,在稳定的投资预期引导下,企业积极有序地建设太阳能电站和进行技术创新。


  因此,创新政策需要建立公开透明、长期稳定的激励机制,形成可预期的投资回报,鼓励投资者进行长期技术创新投入。


  ——通过定期调整标准,促进产业技术进步


  安全、环境、质量和网络接入等各类标准是推动技术进步的重要措施。我国的标准出台往往滞后于产业发展,而且执法不严,使企业无章可循,甚至导致劣币驱逐良币。如汽车的“国4排放标准”(国家第四阶段机动车污染排放标准)出台的时间不确定,几次推迟出台。“国4排放标准”颁布实施后,因试行时间较短、符合标准的油品供应不足等,只能在有条件的地区实施。目前,只有少数城市实施“国4排放标准”,加上执法不严,实施效果不尽人意。有些汽车制造企业事先投入大量研发经费开发和改造汽车发动机电控燃油喷射系统,无法按时进入市场,导致投资难以取得应有的回报。汽车制造企业反映,我国缺乏自己的汽车排放标准战略和技术储备,总是跟在外国标准后面跑,处于被动局面。案例3表明,欧盟各国通过定期提升汽车排放标准,每四年一个台阶,而且标准一旦公布实施,就严格执行,促进汽车企业持续进行技术创新投资,不断降低排放量。


  因此,在外部性和网络性较强的领域,应充分发挥环境、安全、质量和网络等各类标准的作用,促进企业技术创新和推动新技术的应用。


  ——重视培育市场,促进新技术推广应用


  市场是重要的创新要素,只有在市场上获得成功的创新才是有效的创新,因此,开拓市场是创新的重要环节。新兴产业的发展是一个长期的过程,政府需要制定系统的政策培育市场,给产业界和消费者一个明确的信号和方向。我国的新兴产业发展、政策往往把重点放在供应侧,忽视了需求市场的培育。如,在发展太阳能光伏产业时,重点放在太阳能光伏电池和组件的加工制造环节,忽视了用电市场的培育。因成本和电网等原因,国内太阳能用电市场发展缓慢。其结果,光伏电池和组件的制造规模居世界前列,而生产的光伏电池却以出口为主,将能耗和污染留在国内,清洁能源输送到国外。在案例4中,美国联邦政府通过法律确立数字电视标准和实施的时间表,优先在公共广播电视台进行示范,并制定配套政策为电视台、制造业、用户等各方面提供一个技术转换的准备时间。同时,加强相应的基础设施建设和构建公平竞争的市场机制。又如,欧洲在发展太阳能发电和风电时,也是先做规划和加强电网建设,然后再布局电站。


  因此,在推动新兴技术产业发展时,应从供给和需求两方面出发制定配套政策,重点支持核心技术研究开发和重大技术示范项目,培育早期市场等,给创新者一个比较明确的市场预期。


  (本文章摘自10月28日《中国经济时报》,作者单位:国务院发展研究中心技术经济研究部)

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